Ricorso ex art. 127 Costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura generale
dello Stato C.F. 80224030587, fax 06/96514000 e pec
roma@mailcert.avvocaturastato.it presso i cui uffici ex lege
domicilia in Roma, via dei Portoghesi n. 12 nei confronti della
Regione Autonoma della Sardegna, in persona del Presidente della
Giunta regionale pro tempore per la dichiarazione di illegittimita'
costituzionale dell'art. 6, comma 6, della legge regionale Sardegna
n. 40 del 5 novembre 2018, recante le «Disposizioni finanziarie e
seconda variazione al bilancio 2018-2020.», pubblicata nel Bollettino
Ufficiale della Regione n. 50 dell'8 novembre 2018, giusta delibera
del Consiglio dei ministri in data 21 dicembre 2018.
1. La legge regionale della Sardegna n. 40/2018, indicata in
epigrafe, composta da 11 articoli, come esplicita lo stesso titolo,
detta le disposizioni finanziarie e la seconda variazione al bilancio
2018-2020.
In particolare, l'art. 6, comma 6, impugnato, al fine di
omogeneizzare i trattamenti retributivi dei dipendenti dell'Agenzia
forestale per lo sviluppo del territorio e dell'ambiente della
Sardegna con quelli del personale del comparto di contrattazione
regionale, dispone, genericamente, senza distinguere tra trattamenti
di natura fondamentale e/o accessoria, l'incremento delle risorse da
destinare alla contrattazione collettiva relativa al triennio
2016-2018, in violazione degli articoli 3 e 117, comma 2, lettera l),
della Costituzione e ponendosi in contrasto con l'art. 23 del decreto
legislativo n. 75/2017, che impone il contenimento del salario
accessorio nei limiti di quello goduto nell'anno 2016.
Pertanto, e' avviso del Governo che, con la norma denunciata in
epigrafe, la Regione Autonoma della Sardegna abbia ecceduto dalla
propria competenza statutaria, la legge costituzionale 26 febbraio
1943, n. 3, «Statuto speciale per la Sardegna», e successive
integrazioni e modificazioni, in particolare, l'art. 3, comma, 1,
lettera a), in violazione della normativa costituzionale, come si
confida di dimostrare in appresso con l'illustrazione dei seguenti
Motivi
1. L'art. 6, comma 6, della legge Regione Autonoma Sardegna 5
novembre 2018, n. 40, viola l'art. 3 e l'art. 117, comma 2, lettera
l), della Costituzione in relazione all'art. 23, comma 2, del decreto
legislativo 25 maggio 2017, n. 75.
1. La norma impugnata contiene disposizioni relativamente al
trattamento economico del personale dell'Agenzia forestale per lo
sviluppo del territorio e dell'ambiente della Sardegna (FoReSTAS),
prevedendo, come gia' detto supra, un generico incremento delle
risorse da destinare alla contrattazione collettiva.
Secondo il costante orientamento giurisprudenziale, a seguito
della privatizzazione del rapporto di pubblico impiego la disciplina
del rapporto di lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione
e' retta dalle disposizioni del codice civile e dalla contrattazione
collettiva.
In particolare, dall'art. 2, comma 3, terzo e quarto periodo del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 - norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle pubbliche
amministrazioni - discende il principio che il trattamento economico
dei dipendenti pubblici e' affidato ai contratti collettivi e che,
pertanto, la disciplina di detto trattamento e, piu' in generale,
quella del rapporto di impiego pubblico, rientra nella materia
«ordinamento civile» riservata alla potesta' legislativa esclusiva
dello Stato (sentenze n. 160 e n. 72 del 2017; n. 211 e n. 61 del
2014; n. 286 e n. 225 del 2013; n. 290 e n. 215 del 2012; n. 339 e n.
77 del 2011; n. 332 e n. 151 del 2010).
Ai sensi dell'art. 1, comma 2, del decreto legislativo n. 165 del
2001 citato, per il personale delle regioni il rapporto di impiego e'
regolato dalla legge dello Stato e, in virtu' del rinvio da
quest'ultima disposto, dalla contrattazione collettiva, con la
conseguenza che la posizione dei dipendenti regionali e' attratta
nella normativa economico e giuridica dei dipendenti pubblici. Il
riparto di competenza normativa tra Stato e regione cosi' delineato
discende dal processo di privatizzazione del rapporto di pubblico
impiego, risultando le competenze regionali assorbite nell'ambito
dell'ordinamento civile di esclusiva competenza statale.
Dal richiamato orientamento della giurisprudenza costituzionale
discende che la materia «ordinamento civile», di cui all'art. 117,
comma 2, lettera l), della Costituzione, e' materia trasversale che
esclude la concorrenza di competenze e, quindi, la rilevanza della
residua competenza regionale in punto di organizzazione. Va
sottolineato che tale conclusione riguarda anche le autonomie
speciali, pur a fronte di esplicite statuizioni di livello
costituzionale contenute negli statuti regionali speciali in tema di
competenza legislativa primaria sullo «stato giuridico ed economico»
del personale (sentenze n. 61/2014; n. 77/2013; n. 290/2012).
Pertanto, nonostante alla Regione Autonoma della Sardegna sia
attribuita la competenza legislativa di tipo primario in materia di
«ordinamento degli uffici e degli enti amministrativi della regione e
stato giuridico ed economico del personale», ai sensi dell'art. 3,
comma 1, lettera a), dello statuto speciale, approvato con la legge
costituzionale n. 3/1948 citata, tale competenza, ai sensi della
richiamata norma statutaria, deve, comunque, attuarsi «in armonia con
la Costituzione e i principi dell'ordinamento giuridico della
Repubblica e col rispetto degli obblighi internazionali e degli
interessi nazionali, nonche' delle norme fondamentali delle riforme
economico-sociali della Repubblica.».
La materia relativa al trattamento del personale regionale
risulta disciplinata dalla normativa statale e dalla contrattazione
collettiva nazionale e, solo se esplicitamente previsto dalle
predette fonti statali, e nei limiti da queste previsti, dai
contratti decentrati integrativi e dalla normativa regionale.
In particolare, quanto ai trattamenti economici accessori, che
assumono particolare rilievo nella presente fattispecie, in relazione
alla norma impugnata, l'art. 45 del decreto legislativo 30 marzo
2001, n. 165 citato demanda alla contrattazione collettiva la loro
definizione.
Va osservato che, se e' pur vero che alla predetta disposizione
si connette il comma 3-bis dell'art. 40 dello stesso decreto
legislativo n. 165/2001 citato, in cui si stabilisce che le pubbliche
amministrazioni attivano autonomi livelli di contrattazione
integrativa, e' altrettanto vero che l'utilizzo delle risorse in sede
di contrattazione integrativa deve garantire il rispetto dei vincoli
di bilancio e di quelli derivanti dall'applicazione delle norme di
legge «con particolare riferimento alle disposizioni inderogabili che
incidono sulla misura e sulla corresponsione dei trattamenti
accessori» (il comma 1 dell'art. 40-bis del decreto legislativo n.
165 del 2001 citato).
In tale complesso rapporto di fonti e a fronte del limite imposto
all'aumento delle risorse destinate al trattamento economico
accessorio che non deve superare quanto stanziato per il 2016 in base
all'art. 23 del decreto legislativo n. 75/2017 citato, che funge da
norma interposta, la norma impugnata, proprio per la sua genericita',
nel non prevedere, quindi, alcun limite allo stanziamento per i
trattamenti accessori e, dunque, non richiamando i limiti a questi
posti e previsti espressamente dalla normativa statale, consente di
introdurre attraverso gli «incrementi» delle risorse da destinare
alla contrattazione collettiva ulteriori o, comunque, maggiori
trattamenti accessori per il personale dell'Agenzia forestale per lo
sviluppo del territorio e dell'ambiente della Sardegna (FoReSTAS), in
contrasto con il limite posto dall'art. 23 del decreto legislativo n.
75/2017 citato.
1.2. In particolare, l'art. 6, comma 6, impugnato prevede che «al
fine di omogeneizzare i trattamenti retributivi dei dipendenti
dell'Agenzia forestale regionale per lo sviluppo del territorio e
dell'ambiente della Sardegna (FoReSTAS) con quelli del comparto di
contrattazione regionale di cui all'art. 58 della legge regionale n.
31/1998, le risorse da destinare alla contrattazione integrativa
relativa al triennio 2016-2018, stabilite dall'art. 1, comma 37,
della legge regionale n. 32/2016, sono incrementate, a decorrere dal
2016, di euro 1.000.000».
Occorre precisare che la disposizione regionale de qua interviene
dopo la distinta sottoscrizione dei CCRL relativi al triennio
2016-2018 dei dipendenti dell'amministrazione, enti, istituti,
aziende e agenzie regionali, nonche' dei dipendenti di AREA ed ENAS,
separatamente certificati dalla Corte dei conti - sezione di
controllo per la Regione Sardegna - e prevede la generica
omogeneizzazione dei trattamenti economici, senza recare alcuna
distinzione tra quelli di natura fondamentale e quelli di natura
accessoria.
La norma si pone, pertanto, anche sotto questo profilo specifico,
in contrasto con quanto previsto dall'art. 23 del decreto legislativo
n. 75/2017 citato, che, in tema di «Salario accessorio e
sperimentazione», dispone che «... al fine di assicurare la
semplificazione amministrativa, la valorizzazione del merito, le
qualita' dei servizi e garantire adeguati livelli di efficienza ed
economicita' dell'azione amministrativa, assicurando al contempo
l'invarianza della spesa, a decorrere dal 1° gennaio 2017 l'ammontare
complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento
accessorio del personale, anche a livello dirigenziale, di ciascuna
delle amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1, comma 2, del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, non puo' superare il
corrispondente importo determinato per l'anno 2016...».
Nelle relazioni, illustrativa e tecnica, al citato decreto
legislativo n. 75/2017, si precisa che sulla base di quanto chiarito
in sede di intesa Stato-regioni, per quanto riguarda le risorse del
trattamento accessorio, occorre fare riferimento a quelle determinate
sulla base della normativa contrattuale vigente per la costituzione
dei fondi per la CCDI, fatta salva la costituzione dei fondi
contrattuali adottati dalle regioni e dagli organismi strumentali
delle stesse, in conformita' alle legislazioni regionali vigenti alla
data di pubblicazione del decreto legislativo n. 75/2017 citato.
Nella relazione illustrativa, con riferimento all'art. 11 che
modifica l'art. 40 del decreto legislativo n. 165/2001 citato,
espressamente si afferma che «... il novellato comma 3-quinquies
stabilisce che la contrattazione collettiva nazionale dispone le
modalita' di utilizzo delle risorse, individuando i criteri e i
limiti finanziari entro i quali si deve svolgere la contrattazione
integrativa. Le regioni, per quanto concerne le proprie
amministrazioni, e gli enti locali possono destinare risorse
aggiuntive alla contrattazione integrativa nei limiti stabiliti dalla
contrattazione nazionale e nei limiti dei parametri di virtuosita'
fissati per la spesa di personale dalle vigenti disposizioni, in ogni
caso nel rispetto degli obiettivi di finanza pubblica e di analoghi
strumenti del contenimento della spesa. Infine, le pubbliche
amministrazioni non possono in ogni caso sottoscrivere, in sede
decentrata contratti collettivi integrativi in contratto con i
vincoli e con i limiti risultanti dai contratti collettivi
nazionali...».
Va rilevato anche che, in sede di controllo, in analoga
fattispecie riferita alle modalita' di determinazione delle risorse
aggiuntive per la contrattazione collettiva, la giurisprudenza
contabile ha affermato che: «... le disposizioni legislative
regionali, aventi ad oggetto lo stanziamento di risorse aggiuntive
per la contrattazione decentrata, devono essere interpretate nel
senso che la relativa applicabilita' presuppone un esplicito rinvio
alla normativa regionale da parte della legge statale (quale fonte
abilitata a disciplinare la materia rientrante nell'ordinamento
civile). Conclusivamente la regione puo' disporre, con legge lo
stanziamento di risorse per la contrattazione decentrata solo in
presenza di una clausola di rinvio statale, ossia a fronte di
puntuale previsione di una legge dello Stato che abiliti
espressamente il legislatore regionale ad intervenire» (Corte dei
conti, sez. Lombardia, n. 137/2013).
In mancanza di tale rinvio, la norma regionale impugnata
contrasta con l'art. 23, comma 2, del decreto legislativo n. 75/2017
citato - che detta disposizioni in materia di contrattazione
integrativa che tutte le pubbliche amministrazioni devono rispettare
- e confligge con l'art. 117, secondo comma, lettera l), della
Costituzione, che riserva alla competenza esclusiva dello Stato
l'ordinamento civile; e con l'art. 3 della Costituzione per la
disparita' di trattamento economico che ne deriva con riferimento al
personale svolgente la medesima attivita' lavorativa, sia rispetto al
restante personale della Regione Autonoma della Sardegna, sia
rispetto al personale delle altre regioni.
1.3. Alla luce delle suesposte considerazioni, deve ritenersi che
la norma di cui all'art. 6, comma 6, della legge regionale n. 40/2018
citata viola l'art. 117, comma 2, lettera l), della Costituzione, che
riserva alla competenza esclusiva dello Stato l'ordinamento civile e,
quindi, i rapporti di diritto privato regolabili dal codice civile
(contratti collettivi); e il principio di uguaglianza sancito
dall'art. 3 della Costituzione.
La norma contrasta, peraltro, con il consolidato orientamento
della giurisprudenza costituzionale, gia' richiamato, che ha ribadito
piu' volte, come ricordato, che la disciplina del trattamento
economico dei pubblici dipendenti e' riservata alla competenza
legislativa esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile.
La norma impugnata, pertanto, confligge con il generale principio
secondo il quale il trattamento economico dei dipendenti pubblici, il
cui rapporto di lavoro e' stato «privatizzato» e deve essere
disciplinato dalla contrattazione collettiva. Tale principio di
diritto privato - fondato sull'esigenza, connessa al precetto
costituzionale di eguaglianza, di garantire l'uniformita' nel
territorio nazionale delle regole fondamentali di diritto che
disciplinano i rapporti fra privati - si pone quale limite anche
della potesta' legislativa esclusiva che lo statuto di autonomia
speciale attribuisce alla Regione Sardegna all'art. 3, comma 1,
lettera a), dello statuto di autonomia (sentenze n. 95/2007; n.
106/2005; n. 282/2004, sull'esigenza di uniformita' dei rapporti di
lavoro tra privati; sentenze n. 308/2006 e n. 314/2003, sul principio
della regolazione mediante contratti collettivi del trattamento
economico dei dipendenti pubblici privatizzati che si impone anche
alle regioni a statuto speciale).